15.05.2010

Ministerstvo zahraničných vecí SR predkladá materiál „Informácia o iniciatíve prijatia novely zákona č. LV z roku 1993 o maďarskom štátnom občianstve upravujúca otázku dvojakého občianstva v Národnom zhromaždení Maďarskej republiky – širšie medzinárodné súvislosti a dopady pre Slovenskú republiku“ na rokovanie Vlády SR.  Predkladaný materiál obsahuje všeobecnú informáciu, politicko-odbornú analýzu možných dopadov na bilaterálne vzťahy s Maďarskou republikou a analýzu možných praktických dopadov zákona na občanov  Slovenskej republiky.

Na základe mediálnych informácií a potvrdených informácií zo stretnutia ministra zahraničných vecí Slovenskej republiky Miroslava Lajčáka s rezortným partnerom MR Jánosom Mártonyim hodlá maďarský parlament v najbližšom období prijať novelu zákona o dvojakom štátnom občianstve.

V praxi novela zákona o dvojakom občianstve znamená, že občania SR maďarskej národnosti, ktorí nikdy nemali trvalý pobyt v MR, budú môcť požiadať MR o štátne občianstvo.

Udeľovanie druhého štátneho občianstva by malo však prebiehať na základe bilaterálnych dohôd a odporúčaní relevantných medzinárodných inštitúcií.

Maďarská strana v tomto prípade vedome obišla konzultačné mechanizmy dané Zmluvou o dobrom susedstve a priateľskej spolupráci medzi Slovenskou republikou a Maďarskou republikou a ignorovala Bolzanské odporúčania vysokého komisára pre OBSE pre národnostné menšiny. 

Napríklad vo výkladovej správe k týmto odporúčaniam sa uvádza: „Poskytovanie výhod konkrétnym skupinám v zahraničí, ktoré by mohli živiť separatistické tendencie a oslabovať alebo trieštiť štáty, v ktorých cudzinci žijú, porušuje zásady zvrchovanosti a priateľských vzťahov medzi štátmi. Medzi jednostranné kroky tohto druhu môže patriť výberové financovanie zahraničných politických strán na základe etnických, kultúrnych, jazykových alebo náboženských väzieb, distribuovanie dokladov totožnosti potvrdzujúcich etnický pôvod alebo hromadné udeľovanie občianstva občanom iného štátu.

Podľa Bolzanských odporúčaní je udeľovanie občianstva osobám žijúcim v zahraničí zjavne jedným z najčastejších dôvodov vedúcim k vzniku napätia a konfliktu. Pri uskutočňovaní takýchto krokov by mali byť prísne dodržiavané princípy dobrosusedských vzťahov a územnej suverenity. Príbuzenské štáty by sa mali zdržať hromadného udeľovania občianstva (en masse), a to aj v prípade, ak legislatíva štátu, v ktorom osoby žijú, dvojité občianstvo povoľuje.

Podľa názoru Benátskej komisie problémom je, keď je zákon konkrétne zameraný na cudzincov žijúcich v zahraničí a účinky tohto zákona sa majú prejaviť v zahraničí. V takomto prípade je potrebné konzultovať štát, v ktorom dotknuté osoby žijú.

Základnou podmienkou má byť isté obdobie pobytu občana na území štátu, o ktorého občianstvo sa usiluje, pripravovaná novela zákona o štátnom občianstve túto zásadu nerešpektuje.

Každý slovenský občan maďarskej národnosti, ktorý nikdy nežil v Maďarskej republike, bude môcť získať na základe individuálnej žiadosti maďarské občianstvo.

Ak bude novela zákona o dvojakom občianstve prijatá v navrhovanej podobe, môže to predstavovať bezpečnostné riziko pre Slovenskú republiku a negatívne dopady na bezproblémové spolužitie Slovákov a Maďarov v Slovenskej republike.

Dňa 12. 5. 2010 sa uskutočnilo stretnutie ministra zahraničných vecí Miroslava Lajčáka s dezignovaným ministrom Jánosom Martonyim zahraničných vecí s cieľom položiť základy pre dobrý začiatok spolupráce medzi novými najvyššími ústavnými činiteľmi MR a SR. Mali sme a doteraz máme inštitucionálne  medzištátne vzťahy veľmi dobre pokryté a chceme v nich aj naďalej pokračovať. Stretnutie malo prispieť k rozvoju existujúcich foriem a mechanizmov bilaterálnej spolupráce: 12 zmiešaných komisií pre implementáciu Zmluvy o dobrom susedstve a priateľskej spolupráci (Základná zmluva), 14 - bodový program predsedov vlád z júna 2007 pod názvom „Spoločná minulosť, spoločná budúcnosť v zrkadle spoločných projektov“, 11-bodová deklarácia  predsedov vlád zo Szécsényu z 10. 9. 2009.

Naznačovali sme ústretovosť v spolupráci s MR v agendách EÚ, kde sú pozície SK a HU názorovo rovnaké alebo sa výrazne približujú (napríklad: politika súdržnosti, energetická bezpečnosť, Stratégia Európa 2020, revízia rozpočtu a Viacročný finančný rámec, spoločný postup pri riešení dopadov globálnej krízy, Štokholmský program,  Európska služba pre vonkajšiu činnosť, Východné partnerstvo). Stretnutie malo priniesť obnovu dialógu na oficiálnej úrovni medzi oboma krajinami.

Očakávali sme, že stretnutie otvorí aj kritické momenty vo vzťahu s Maďarskou republikou. Boli sme pripravení rokovať a konzultovať tieto otázky otvorene a konštruktívne s cieľom odstraňovať zdroje napätia. Ohlásený zámer budúceho maďarského parlamentu umožniť udelenie dvojakého občianstva občanom iných štátov vrátane občanov Slovenskej republiky bez akejkoľvek konzultácie so slovenskou stranou však považujeme za jednostranný krok, ktorý je pre Slovenskú republiku neakceptovateľný z viacerých dôvodov.

Ministerstvo zahraničných vecí SR priamo, či prostredníctvom Veľvyslanectva SR v Budapešti vyslalo množstvo signálov  významným predstaviteľom novej vládnucej strany Fidesz, že slovenská strana nechce, aby sa takáto citlivá norma schvaľovala bez riadnej konzultácie medzi vládami Slovenskej a Maďarskej republiky, ktorú vyžaduje Základná zmluva, ktorú predpokladajú Bolzanské odporúčania VKNM OBSE pre otázky národnostných menšín a Správa Benátskej komisie o preferenčnom zaobchádzani s menšinami príbuzenskými štátmi z roku 2001. Slovenská diplomacia tiež opakovane upozorňovala, že atmosféru vzájomných vzťahov naruší, ak sa takáto senzitívna právna norma bude prijímať pod symbolikou 90. výročia podpísania Trianonskej mierovej zmluvy.

Vyjadrenie dezignovaného podpredsedu maďarskej vlády Zsolta Semjéna, že slovenskému premiérovi poskytnú len informácie, ale nebudú s vládou konzultovať nakoľko to, čo chcú urobiť ohľadom štátneho občianstva, je „súčasť maďarskej národnej suverenity“,  je pre slovenskú vládu neprijateľné. Toto vyhlásenie dalo bohužiaľ najavo, že novo sa konštitujúce ústavné orgány v Maďarsku nemajú záujem rešpektovať Slovenskú republiku ako zmluvného partnera a že sa rozhodli vrátiť k programovým predstavám strany Fidesz spred desiatich rokoch o politickej reintegrácii maďarského národa. Podľa nich je národná politika postavená na budovaní inštitucionalizovaného 15 miliónového spoločenstva, čo znamená, že „každý Maďar sa dostane (ak si to želá), do inštitucionalizovaného osobného vzťahu s maďarským štátom“.

Slovenská republika nemôže akceptovať jednostranný krok Maďarskej republiky smerujúci k vnútroštátnej inštitucionalizácii väzieb medzi MR a príslušníkmi menšín na území Slovenskej republiky, nakoľko táto nie je v súlade s  medzinárodným právom.

Prijatie novely zákona o štátnom občianstve naruší zásady priateľských susedských vzťahov, z ktorých vyplýva povinnosť konzultovať o záležitostiach, ktoré sa týkajú účinku prijatej právnej normy na občanov susedného štátu.

Základné tézy k maďarským argumentáciám k novele zákona č. LV z roku 1993 o maďarskom štátnom občianstve upravujúca otázku dvojakého občianstva.

Rešpektujeme právo Maďarskej republiky na rozvoj spolupráce s príslušníkmi maďarskej národnostnej menšiny v zahraničí. Toto právo je obsiahnuté v základnej zmluve a ďalej rozpracované v Dohode medzi vládou Slovenskej republiky a vládou Maďarskej republiky o vzájomnej podpore národnostných menšín v oblasti vzdelávania a kultúry.

Štátne občianstvo vyjadruje vzťah k štátu, nie k národu a nemá súvis s právami osôb patriacimi k národnostnej menšine, ani s rozvojom spolupráce s krajanmi v zahraničí. K priznaniu možnosti dvojakého občianstva dochádza navyše v čase, keď tak občania MR, ako aj občania SR sú už spoločne občanmi EÚ. Maďarské občianstvo občanom Slovenskej republiky môže priniesť právnu neistotu do ich životov vyplývajúcu zo štátoprávneho vzťahu k dvom susedným štátom.

Priznanie maďarského občianstva občanom susedných krajín bolo predmetom predvolebných sľubov Fidesz (v oficiálnom programe to nefigurovalo). Táto otázka nebola však žiadnym spôsobom konzultovaná s vládou SR, hoci sa bezprostredne týka občanov SR a slovenská vláda už v minulosti avizovala svoje výhrady voči takýmto snahám.

Zavádzajúcou je argumentácia, že priznaním dvojakého občianstva Maďarom žijúcim v susedných krajinách sa len odstraňuje diskriminácia medzi nimi a Maďarmi žijúcimi v tretích krajinách. Hoci maďarský zákon o štátnom občianstve umožňuje prinavrátiť maďarské štátne občianstvo, ktoré bolo maďarským občanom odňaté na základe príslušných zákonov z r. 1947, 1948, resp. 1957, v týchto prípadoch ide o prinavrátenie ich občianstva vzťahujúceho sa k súčasnej, existujúcej Maďarskej republike.

Takisto aktuálnu situáciu nemožno porovnávať s prípadmi, keď bolo maďarským emigrantom priznané druhé občianstvo štátom, do ktorého sa presídlili.

Rovnako je zavádzajúca tiež argumentácia, že predmetná novela zákona sa nevymyká štandardom v susedných krajinách. V Slovenskej republike napr. zahraniční Slováci môžu nadobudnúť štátne občianstvo v zrýchlenom konaní, avšak je nevyhnutná podmienka pobytu na území SR najmenej 3 roky bezprostredne pred podaním žiadosti o udelenie štátneho občianstva SR.

Neobstojí stavať záležitosť do roviny ľudských práv – práva na štátne občianstvo. Dotknuté osoby už disponujú štátnym občianstvom – štátnym občianstvom SR.

Otázkou dvojakého občianstva sa zaoberal aj vysoký komisár OBSE pre otázky národnostných menšín (VKNM) vo svojich odporúčaniach o národnostných menšinách v medzištátnych vzťahoch z roku 2008, známe aj ako Bolzanske odporúčania.

V ich úvode VKNM uvádza: „Etnicko-kultúrne a štátne hranice sa zriedkavo prekrývajú. Takmer všetky štáty majú nejaké menšiny, z ktorých mnohé patria do spoločenstiev prekračujúcich štátne hranice. Tieto spoločenstvá často tvoria most medzi štátmi a prispievajú k prosperite a priateľským vzťahom, posilňujú atmosféru dialógu a tolerancie. Preto by príslušníci národnostných menšín mali môcť vytvárať a udržiavať slobodné a mierové styky prekračujúce hranice štátov a rozvíjať kultúrne a hospodárske väzby. Keď však cezhraničné kultúrne väzby nadobudnú politický význam a štáty uskutočňujú jednostranné kroky na obranu, ochranu či podporu toho, čo nazývajú svoje „príbuzenstvo“ mimo svojej zvrchovanej právomoci, tak vzniká riziko politického napätia alebo dokonca násilia.“

V odporúčaní č. 4 je uvedené: „Štát môže mať záujem – dokonca ústavne zakotvenú povinnosť – podporovať príslušníkov národnostných menšín žijúcich na území iného štátu na základe etnických, kultúrnych, jazykových, náboženských alebo iných väzieb. Toto však žiadnym spôsobom neznamená právo podľa medzinárodného práva vykonávať právomoc voči týmto osobám žijúcim na území iného štátu bez súhlasu tohto štátu.“

Odporúčania č. 10. a 11. uvádzajú:
„10. Štáty sa majú zdržať jednostranných krokov vrátane poskytovania výhod cudzincom na základe etnických, kultúrnych, jazykových, náboženských či historických väzieb, ktorých úmysel alebo účinok je oslabenie zásad územnej celistvosti. Štáty nemajú poskytovať priamu alebo nepriamu podporu podobným iniciatívam uskutočňovaným neštátnymi aktérmi.
11. Štáty môžu zohľadniť uprednostňované jazykové zručnosti a kultúrne, historické alebo rodinné väzby pri svojom rozhodovaní o udelení občianstva osobám v zahraničí. Štáty však majú zaručiť, že takéto udelenie občianstva rešpektuje zásady priateľských vrátane dobrých susedských vzťahov a územnej zvrchovanosti, a majú sa zdržať hromadného udeľovania občianstva, dokonca i keď štát pobytu povoľuje dvojité občianstvo. Ak štát uznáva dvojaké občianstvo ako súčasť svojho právneho systému, nemá diskriminovať osoby s dvojakým občianstvom.“

Vo výkladovej správe k Bolzanským odporúčaniam vysoký komisár okrem iného uvádza: „Poskytovanie výhod konkrétnym skupinám v zahraničí, ktoré by mohli živiť separatistické tendencie a oslabovať alebo trieštiť štáty, v ktorých cudzinci žijú, porušuje zásady zvrchovanosti a priateľských vzťahov medzi štátmi. Medzi jednostranné kroky tohto druhu môže patriť výberové financovanie zahraničných politických strán na základe etnických, kultúrnych, jazykových alebo náboženských väzieb, distribuovanie dokladov totožnosti potvrdzujúcich etnický pôvod alebo hromadné udeľovanie občianstva občanom iného štátu, ako sa ďalej rozvádza v odporúčaní 11.

Vysoký komisár sa téme menšín v kontexte európskej bezpečnosti venoval aj počas svojho vystúpenia v OBSE dňa 20. októbra 2009, kedy okrem iného povedal: „Štáty nesmú vykonávať jurisdikciu nad obyvateľstvom alebo časťou obyvateľstva iného štátu v rámci územia tohto štátu bez jeho súhlasu. Suverenita je základom medzinárodného práva. Extrateritoriálna jurisdikcia je obmedzená. Rovnako dôležitou otázkou je aj občianstvo. Udeľovanie občianstva osobám žijúcim v zahraničí je zjavne jedným z najčastejších dôvodov vedúcim k vzniku napätia a konfliktu. Pri uskutočňovaní takýchto krokov by mali byť prísne dodržiavané princípy dobrosusedských vzťahov a územnej suverenity. Príbuzenské štáty by sa mali zdržať hromadného udeľovania občianstva (en masse), a to aj v prípade, ak legislatíva štátu, v ktorom osoby žijú, dvojité občianstvo povoľuje. Tento moment považujem za osobitne dôležitý. Prítomnosť občanov príbuzenského štátu na území iného štátu nesmie byť používaná ako ospravedlnenie na znižovanie suverenity a územnej integrity tohto štátu. Inak povedané, príbuzenský štát nesmie distribuovať pasy občanom iného štátu a potom žiadať osobitnú ochranu pre určitú skupinu svojich občanov žijúcich na území tohto iného štátu. Obrovským príspevkom k európskej bezpečnosti by bola situácia, keby bolo zakázané hromadné udeľovanie občianstva (en masse) pre etnicky príbuznú menšinu žijúcu v zahraničí. Štáty by sa mali zdržať jednostranných krokov. Odporúčam, aby boli konzultácie so štátom, na území ktorého menšiny žijú povinné v prípade, ak sa majú udeliť výhody osobám žijúcim v zahraničí.“ Vysoký komisár ďalej odporúča vytvoriť bilaterálne alebo regionálne dohody a mechanizmy a konzultačné orgány, ktoré by sa zaoberali príbuzenskými menšinami.

Benátska komisia k otázke dvojakého občianstva

Pri posudzovaní legislatívnej iniciatívy maďarského parlamentu ohľadne štátneho občianstva je možné opierať sa aj o existujúce stanovisko Európskej komisie pre demokraciu prostredníctvom práva (ďalej len „Benátska komisia).

Témou menšín a medzištátnymi vzťahmi sa Benátska komisia zaoberala v roku 2001   v rámci posudzovania maďarského Zákona o Maďaroch žijúcich v susedných krajinách. Medzi navrhovanou zmenou zákona o občianstve a legislatívou posudzovanou Benátskou komisiou v roku 2001 je možné nájsť určité paralely, predovšetkým v otázke účinkov legislatívy štátu, (v tomto prípade Maďarskej republiky) na občanov cudzieho štátu v mimo svojho územia.

Vo svojej Správe o preferenčnom zaobchádzaní s menšinami príbuzenskými štátmi“ (ďalej Správa Benátskej komisie“ z roku 2001. 19). Benátska komisia uvádza, že možnosť, ktorú majú štáty na prijatie jednostranných opatrení na ochranu „príbuzenských menšín“ bez ohľadu na to, či žijú v susednej alebo inej krajine, je podmienená rešpektovaním zásad územnej zvrchovanosti štátov, dodržiavania medzinárodných zmlúv, priateľských vzťahov medzi štátmi a rešpektovania ľudských práv a základných slobôd, najmä zákazu diskriminácie.

Správa uznáva, že štáty môžu legitímne vydávať zákony alebo právne predpisy týkajúce sa občanov iného štátu bez vyžiadania predchádzajúceho súhlasu štátu, v ktorom žijú, ak účinky týchto zákonov alebo predpisov nastanú v rámci vlastných hraníc. Napríklad štát sa môže jednoznačne rozhodnúť poskytnúť určitý počet štipendií vynikajúcim zahraničným študentom, ktorí chcú študovať na univerzitách tohto štátu.

Problémom je, keď je zákon konkrétne zameraný na cudzincov žijúcich v zahraničí a účinky tohto zákona sa majú prejaviť v zahraničí. V takomto prípade je podľa názoru Benátskej komisie potrebné konzultovať štát, v ktorom dotknuté osoby žijú.

Právne aspekty k otázke novely zákona o štátnom občianstve MR

Z pohľadu medzinárodného práva verejného je potrebné skonštatovať, že štátna príslušnosť (občianstvo) je trvalým právnym zväzkom medzi jednotlivcom a štátom. Vzájomné práva a záväzky vyplývajúce z tohto zväzku, ustanovuje vnútroštátne právo štátu príslušnosti tohto jednotlivca. Podmienky nadobúdania a zániku štátneho občianstva ustanovuje štát v zásade sám, ide o jeho vnútornú záležitosť, avšak voľnosť štátu nie je absolútna, je obmedzená medzinárodným právom.

Stály súd medzinárodnej spravodlivosti toto pravidlo potvrdil v prípade „Rozhodnutia o občianstve vydané v Tunisku a Maroku“, kde uviedol, že posúdenie otázky či konkrétna záležitosť patrí do výlučnej právomoci štátu závisí od stupňa vývoja medzinárodných vzťahov. V oblasti, ktorá nie je regulovaná medzinárodným právom, právo štátu uplatniť vlastnú právomoc môže byť obmedzené povinnosťami, ktoré môže mať voči iným štátom, takže jeho jurisdikcia sa stáva obmedzenou pravidlami medzinárodného práva.         

Vyššie uvedená zásada medzinárodného práva vo vzťahu k inštitútu štátneho občianstva bola potvrdené Dohovorom Rady Európy č. 166 (Európsky dohovor o občianstve  z roku 1997).  Dohovor uznáva (čl. 3) že je v kompetencii každého štátu určiť, kto sú jeho občania, ale v tom istom článku určuje hranicu voľnosti štátu v tomto určovaní tým, že vnútroštátna norma štátu týkajúca sa nadobúdania občianstva musí byť ostatnými štátmi uznaná iba v prípade, ak je v súlade so všeobecnými právnymi princípmi, ustanoveniami medzinárodného práva a medzinárodnými zmluvami.

V právnych normách štátov upravujúcich nadobudnutie štátneho občianstva sa ako jeden zo základných predpokladov na jeho udelenie vyžaduje pobyt cudzinca na svojom území. Zmäkčenia vo vzťahu k niektorým kategóriám cudzincov sú možné, ale v zásade ide o zmäkčenie vo forme skrátenia dĺžky zákonom predpisovaného obdobia a nie spochybňovaním, prípadne negovaním zásady samotnej tak, ako je to v pripravovanej novele zákona o štátnom občianstve MR.

V prípade, ak sa upúšťa od splnenia podmienky pobytu na území je toto zmäkčenie v zásade predovšetkým vo vzťahu k emigrantom – t.j. k osobám, ktoré boli v minulosti štátnym občanom a následne sa stali štátnym občanom iného štátu. Novela zákona o štátnom občianstve MR  sa však netýka emigrantov, ale občanov cudzích štátov, ktorí nikdy štátnymi občanmi Maďarskej republiky neboli. Podmienku  maďarského resp. uhorského  štátneho občianstva (do r. 1918) predka žiadateľa, nie je v tomto kontexte možné považovať za podmienku zakladajúcu hlbšie väzby medzi MR a cudzincom.

Odporúčania

Avizovaná novela má preukázateľne exteritoriálny účinok a môže vytvoriť reálne bezpečnostné riziká. Na stretnutí ministrov zahraničných vecí SR a MR maďarský partner nepreukázal ochotu maďarskej strany rokovať so slovenskou stranou o novele zákona o dvojakom štátnom občianstve. Maďarská strana týmto nerešpektovala konzultačný mechanizmus vyplývajúci so Zmluvy o dobrom susedstve a priateľskej spolupráci, ani odporúčania vysokého komisára pre OBSE pre otázky národnostných menšín o národnostných menšinách v medzištátnych vzťahoch, ani vyjadrenia obsiahnuté v správe o preferenčnom zaobchádzaní s menšinami príbuzenskými štátmi Európskej komisie pre demokraciu prostredníctvom práva. Rozhodla sa postupovať jednostranne s použitím metódy dokonaných krokov. Vzhľadom na jednostranné kroky Maďarskej republiky bude Slovenská republika nútená obrátiť sa na relevantné medzinárodné inštitúcie o posúdenie vzniknutej situácie.

1. Obrátiť sa na vysokého komisára pre OBSE pre otázky národnostných menšín so žiadosťou o posúdenie situácie, ktorú vytvára jednostranný postup Národného zhromaždeniu MR.
2. Informovať o slovenskom postoji k jednostrannému kroku MR veľvyslancov ČK EÚ a NATO.
3. Odporučiť delegácii NRSR iniciovať diskusiu v Parlamentnom zhromaždení Rady Európy.
4. Požiadať Európsku komisiu pre demokraciu prostredníctvom práva (Benátsku komisiu) o právne posúdenie novely.

 http://www.vlada.sk/